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发挥农村产权交易市场在规范农地流转中的作用
陈建华/文

  党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出,“建立农村产权流转交易市场,推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”、“建设统一开放、竞争有序的市场体系,是使市场在资源配置中起决定性作用的基础”。本文在对我国农村产权交易机构深入调查的基础上,分析了我国农地流转交易市场的现状、存在的问题,并提出了政策建议。

  农地流转服务机构发展情况

  目前,我国农地流转交易市场主体主要有农地流转服务机构和农村产权交易服务机构。

  1.农地流转服务机构

  我国的农地流转服务机构主要指各级政府依托职能部门(农村经管系统)成立的各级农村土地流转服务中心,具有公益性服务机构的性质。据农业部统计,截至2012年底,全国已有800多个县(市)、13000多个乡(镇)建立了土地流转服务中心。

  2.农村产权交易服务机构

  农村产权交易是建立在集体产权交易和非国有、非集体产权交易基础上的产权交易行为。目前,全国的农村产权交易服务机构数量还不多,从整体上看尚处于起步发展阶段。

  农村产权交易机构在农地流转交易中的作用

  (一)有利于政府转变职能

  农村产权交易市场体系的建立,可以帮助政府从直接负责处理农村土地流转交易行为中解脱出来,有效地解决政事不分的问题。

  (二)有利于发挥市场的决定性作用

  建立农村产权交易市场,可以更好地体现市场集聚信息、配置资源和价格发现的功能。

  (三)有利于建立公开公平公正的交易平台

  各地农村产权交易所制定了交易管理办法、实施细则、操作流程等管理制度,严格执行公开挂牌交易的行业准则,并推行合同范本应用、信息化等管理方式,通过网络公开各类项目的出让信息和成交公告,公开接受群众监督,确保交易过程阳光透明。

  农村土地流转面临的主要问题

  (一)农村土地流转交易市场主体定位不清晰

  目前,农地流转服务机构和农村产权交易服务机构都是政府主导推动的产物。农地流转服务机构是自上而下推动产生的,绝大多数是依托政府职能部门设立,既承担公益性服务职能,还兼具调解纠纷等职能。按照全面深化改革的要求,农村土地流转市场主体究竟是公益性服务机构,还是政府购买服务的经营性机构,定位尚需进一步理清,机构也应合理调整。

  (二)市场交易主体参与动力不足

  农民和集体资产管理者作为参与农村产权交易的市场主体,一方面缺乏接受有偿服务的市场意识,通过公开交易保护权益的意识不强;另一方面,有的集体资产管理者不愿配合公开交易,缺乏自我约束和接受监督的意识。

  (三)农村产权交易标的物存在法律障碍

  一些地区积极探索农村土地承包经营权、林权的抵押贷款业务,积累了宝贵的实践经验。但现行《担保法》规定,耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得进行抵押。一些农村土地和集体资产产权不清晰,也是影响市场交易的重要原因。

  (四)农村产权交易缺乏中介服务机制

  由于中介服务机构提供市场服务需要取得合理回报,与农村产权交易服务高投入、低回报产生了矛盾,符合农村市场特点的农村土地评估指标体系也尚未建立,农村产权交易市场的中介服务机构体系远未形成。农交所分饰多种角色、尤其是产权经纪人的部分职责由农交所承担,不符合产权交易市场的运行机制要求。

  政策建议

  (一)发挥市场配置资源在农地流转中的决定性作用

  农村土地流转属于经济活动的范畴,应正确处理政府主管部门与农村产权交易所之间的关系,建立一个规范、高效的农村土地流转交易市场。

  (二)理顺农地流转交易市场主体之间的关系

  要认真总结基层的经验和做法,研究制定农村产权交易工作指导性文件,明确农村产权交易机构的市场平台定位及职能,鼓励和引导农地和集体资源、资产通过农村产权交易机构公开进行交易。依托政府有关部门设立的“农村土(林)地流转服务中心”,应当将政府职能与市场职能分离,机构实行政事分开,将农地流转交易的职能纳入农村产权交易的范畴,由市场主体承担。

  (三)破解农地流转交易的政策约束

  农村土地流转需要对土地四至、承包期限、承包人等多项信息进行确认,农村土地确权颁证工作是开展农地流转的重要前提条件。同时,应加快推进农地承包经营权确权登记颁证工作,为规范农地流转交易打好基础。

  (四)大力扶持农地流转交易市场体系建设

  农地流转涉及到农民的根本利益,既不能强调农民利益不按照市场规律办事,也不能完全按照市场机制运作放任不管。在保护农民利益的大背景下,政府还应通过加强经纪人培养,扶持农地流转市场信息化建设,设立奖补、减免税收等政策,扶持农地流转市场体系建设。

  (五)加强对农地流转市场的监督和指导

  加强对农地流转市场的监督和指导,是发挥市场在配置资源中的决定性作用条件下一项重要的政府职能。加强监管和指导,一方面要规范交易机构的行为,保证农地流转公开、公平交易,严防暗箱操作;另一方面,要加强对集体资产经营管理者和农民的宣传教育,自觉地把农地流转交易行为置于社会监督之下,营造自我约束、诚实守信的社会环境。(作者单位:农业部农研中心)


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